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华创宏观财政收入告急一个更早到来的增长约束

发布时间:2021-01-21 15:11:39 阅读: 来源:果树厂家

华创宏观:财政收入告急 一个更早到来的增长约束

“2015年中国财政政策那些事”系列三——财政收入告急:一个比就业更早到来的增长约束

投资要点

目前税收为何比GDP下滑得更快?中国大约66%的税收是流转税,具有累退性质,导致税制的内在稳定器功能缺失。然而,从过去税收收入与经济增长间的关系来看,我国税收实际上呈现出明显的顺周期特征,税收增速大起大落。目前税收增速的滑坡比经济增速的下滑来得更为猛烈。究其原因,第二产业在中国经济中占比降低,以及2012年以来PPI持续负增长,是两个最主要的原因。

财政收入是比就业更早到来的增长“短板”。今年一季度财政收入增长仅2.4%,创分税制以来最低;东三省和部分资源型省份财政收支尤为捉襟见肘。因此,在中国经济增长趋势放缓过程中,财政收入是比就业更早到来的增长约束。如果任由财政收入趋势下滑,那么将会引发一系列的潜在风险:

潜在风险一:地方债务流动性风险加大。如果2015年全年财政收入延续今年一季度增速,那么全国20个省市的偿债率将显著提升,也将有近20个省市的偿债率高于20%的国际警戒线。

潜在风险二:财政支出可持续性受到制约。今年一季度,黑龙江、青海、宁夏、湖南、河北和贵州等地财政收入增速均为个位数,而财政支出都保持在15%以上的增。如果财政增收乏力现象进一步演绎,或将波及教育、社会保障和卫生等民生支出。

潜在风险三:积极财政政策空间更为逼仄。财政收入吃紧会直接降低预算内资金对基建项目的支持力度,也会使得财政资金对PPP项目的前期引导和财政补贴不足,降低财政资金对民间资本的带动效应。

如何避免触碰一般预算收入增速的警戒线?我们测算,今年财政收入增速有两个警戒线:一是要保证当前的财政支出可持续,与之匹配的一般预算收入增速底线在4.3%;二是要保证地方债务清偿有现金流,与之相应的一般预算收入增速底线将提升到14.5%。如何规避,出路不外有二:收入端做文章,和(或)支出端做文章。

前者要求中国经济的企稳甚至略为回升,这需要积极财政政策和稳健货币政策的更好搭配;后者短期来看,对应2015年地方债务偿还的现金流压力,我们估算将债务置换规模调整至2.6-3万亿是较为合理的选择。同时,积极财政的“缺位”仍需通过政策性金融机构来“补位”。中长期来看,中国财政收入增速已进入中低速增长的新常态,需要财政支出端做出相应调整,优化支出结构,完善预算制度是题中应有之义。

报告正文

中国税制内在稳定器功能的缺失一直广受诟病。然而,回望过去财政收入与经济增长间的关系,税收实际上呈现出明显的顺周期特征,税收增速大起大落。过去三年,伴随着经济增速逐级下台阶,财政收入增速从2011年的25%下滑至2014年的8.6%,2015年一季度又进一步回落至2.4%,比经济增速收缩来得更为迅猛。我们认为,财政收入增速的迅速下滑,对应着债务风险的防范和社会安全网的构建,是比就业更早到来的增长底线约束。短期来看,需要提升地方债务置换的规模;中长期来看,则需科学规划财政支出的增长。

一、目前税收为何比GDP下滑得更快?

中国税制的累退特征导致其内在稳定器功能缺失。中国的税制结构以流转税为主:增值税是我国第一大税种,占比全部税收超过30%,其次是营业税,占比为16%左右,再加上消费税、关税等其他税种,流转税占比全部税收66%左右。流转税具有累退属性,再加上我国税制设计没有采用综合所得制,自然难以起到经济稳定器的作用,反而会放大经济的波动。

我国税收呈现出显著的顺周期性。在经济景气向上时,我国税收增长要远远快于经济增长。2000-2008年期间,我国名义GDP年均增速10.9%,税收年均增速高达19.8%;而在经济景气下行时,税收下降也来得更为猛烈。例如2012名义GDP增速较2011年下降2.4个百分点,但税收收入增速由2011年的22.6%下降为2012年的12.1%,降幅超过10个百分点。

缘何税收增速的滑坡比经济增速的下滑来得更为猛烈?税收增速与经济增速在理论和现实上的巨大反差,很大程度上是中国产业结构调整使然。分税制以来,我国第一大税种一直都是增值税,增值税主要以工业企业生产经营活动的增值额为税基,企业所得税也有很大一部分以工业企业的经营所得为税基。因此,在快速工业化进程中,与工业相关的税收增速必然高于整体经济的增长速度。上世纪90年代以来,中国第二产业的GDP增速远远高出第一和第三产业,这种趋势一直持续到2012年。2010年中国二产占比GDP达到峰值,随后服务业发展开始加速。2012年后第三产业的GDP增速开始领先于一产和二产的GDP增速。这直接导致与工业直接相关的增值税和工业企业所得税等税种占比有所下降。与此同时,我国70%以上的税收都属于间接税,也即税收收入通过价格渠道得以实现,税收增速和PPI因此直接挂钩。2012年以来,国内过剩产能的去化叠加大宗商品价格的下跌,使得我国PPI同比持续为负。2015年一季度PPI同比更是跌至-4.6%,较2014年末的-1.9%进一步回落。价格的负增长必然拖累税收的增长。

二、财政收入是比就业更早到来的增长“短板”

2015年一季度财政收入增速创分税制以来最低。一季度扣除部分政府性基金纳入一般公共预算影响后,实际一般公共预算收入同比增长2.4%,是分税制以来最低。作为一般预算收入的主体,税收增速下滑更为显著。今年1-3月税收同比增速仅为1.2%,而2000-2012年税收年均增长高达19%。今年一季度税收增速下滑延续了2011年以来增速逐年回落的趋势,但回落幅度仍然超出预期。例如,第一大税种增值税同比下降至0.8%,而其他主体税种如营业税和所得税增速亦明显放缓。

东北地区和资源型省份财政收支更为困难。从分省市的财政收入看,东北地区和部分严重依赖能源省份的财政收入出现较大幅度回落。今年一季度,辽宁和黑龙江的一般预算收入增速同比分别为-30.4%和-21.5%,云南、四川、青海等省份财政收入均是负增长。与2014年年末相比,辽宁、黑龙江、四川、云南、青海、河南、贵州等地的财政收入增速下降均超过10个百分点。

土地出让收入直线下滑。土地出让收入纳入政府性基金预算,是地方政府重要的综合财政收入来源之一。2015年一季度国有土地出让收入同比增长-36.4%,连续第二个季度出现负增长,且降幅进一步扩大。2014年全年土地出让金增速为3.2%,仍然录得正增长,但2014一季度至今的单季同比增速分别为40.3%、14.5%、0.5%、-21.5%和-36.2%,呈不断下降态势。房地产市场中期拐点的到来,不仅令土地市场冷却,还使得和房地产市场相关的税收收入增速出现快速下滑,而这些税收主要归属于地方政府。2015年3月契税、土地增值税和耕地占用税同比增速分别下降28.7%、17.4%和6.9%。

因此,在中国经济增长趋势放缓过程中,财政收入是比就业更为明显和提早到来的短板和约束。如果任由财政收入趋势下滑,那么将会引发一系列的潜在风险:

潜在风险一:地方债务流动性风险加大。对比当年到期债务量和财政收入流,可以大致判断地方政府债务的流动性风险。我们仅仅考虑2015年地方政府负有偿还责任的到期量,并以偿债率(到期债务/财政收入)来表征流动性压力。假设两种情形:情形1:各省2015年全年财政收入增速为今年一季度增速;情形2:各省2015年财政收入增速与2014年增速相同。我们发现,如果当前的财政收入状况持续下去,全国有20个省市的偿债率将会显著提升,特别是辽宁、青海、黑龙江、贵州、云南等地的流动性风险将会急剧增加;此外,有近20个省市的偿债率高于20%的国际警戒线,如果考虑2013年“6.30”以来一年半时间里的新增债务,那么各地的偿债率还会进一步提高。

潜在风险二:财政支出可持续性受到制约。我国并非以收定支的预算制度,而是财政收入和支出单独预算核算。但事实上,在预算既定的情况下,一般公共预算必然成为财政支出的重要考量。这在2015年一季度的财政支出中似乎已有体现。今年3月份全国一般公共预算支出同比增长3.6%,而1-2月同比为9.5%,支出节奏明显放缓。分省来看,局部省市出现收不抵支现象,财政支出的可持续性受到制约。北京、上海和重庆等省市经济增长较为稳定,财政收入增速显著高出财政支出增速。但黑龙江、宁夏和辽宁等地,财政收入支出增速之差均在-20%以下。例如,黑龙江一季度财政收入增速-21.5%,但财政支出依旧维持两位数以上的增长(17.5%).2015年一季度,黑龙江、青海、宁夏、湖南、河北和贵州等地财政收入增速均为个位数,而财政支出都保持在15%以上的增速。如果财政增收乏力现象进一步演绎,或将波及教育、社会保障和卫生等民生支出。

潜在风险三:积极财政政策腾挪空间更为逼仄。一季度基建投资累计增速22.8%,较2014年底回升2个百分点,但房地产和制造业投资增速纷纷回落,房地产投资增速已回落至10%以下。因此,稳增长着力点仍然主要在基建上。然而,一般公共预算收入的放缓,及土地出让金收入的滑坡,带来的财政紧缩效应或将使得基建投资难以发挥应有的托底效应。一方面,会直接降低预算内资金对基建项目的支持力度,另一方面,也会使得财政资金对PPP项目的前期引导和财政补贴不足,降低财政资金对民间资本的带动效应。从2012年起,中国财政政策就难言“积极”,这与财政收入增速的大幅放缓密切相关。财政的“缺位”不得不借助政策性金融机构来“补位”,去年定向国开行的一万亿PSL就是个很好的例证。

三、如何避免触碰一般预算收入增速的警戒线

财政收入增速有两个警戒线:一是要保证当前的财政支出可持续,与之匹配的一般预算收入增速底线在4.3%;二是要保证地方债务清偿有现金流,与之相应的一般预算收入增速底线将提升到14.5%。我们测算,如果以当前的财政支出增速为底线,也即2015年全年实现7.8%的增速(这还并未达到今年10.6%的目标增速),需要匹配的一般预算收入增速为4.3%。而从缓解地方债务流动性风险角度来看,若以“630”审计结果为基础,由于2015年地方政府负有偿还责任的债务到期量比2014年减少约5000亿元,整体流动性风险略有降低。但考虑到近期媒体报道的从“630”至2014年底的一半年时间里,地方政府负有偿还责任的债务增速高达46.8%。如果2015年地方政府的到期债务也以此速度递增(这假设稍显极端但并非全然不现实),我们测算需要匹配的今年财政收入增速高达14.5%。而从今年一季度的税收增速来看,这显然是个不可能完成的任务。

如何避免触碰一般预算收入增速警戒线呢?出路不外有二:收入端做文章,和(或)支出端做文章。前者要求中国经济的企稳甚至略为回升,这需要积极财政政策和稳健货币政策的更好搭配;后者要求地方政府债务置换的平稳推进,以及财政支出体制上的优化调整。

短期来看,2015年应将地方政府债务置换规模提升至2.6-3万亿。这是考虑到2015年地方政府债务偿还的现金流压力后的估算结果。楼继伟部长曾经指出,除了已经批准的1万亿地方债置换额度外,“要看发债的情况,我们有准备有可能再一步替换”。这应该就是“形势比人强”下不得已而为之的选择,也是我们强调的重塑国家资产负债表的关键一步。当然,目前地方政府债务置换的最终方案尚未尘埃落定,江苏省地方债置换的“破冰之旅”亦不太理想,今年地方债务置换规模提升空间究竟还有多大仍需观察。

中长期来看,中国财政支出端的优化调整将是不可避免的事情。伴随着经济结构调整和税收制度改革,中国财政收入增速已进入中低速增长的新常态。这自然需要财政支出端做出相应调整,优化支出结构,完善预算制度是题中应有之义。改变过去以上期支出与相应增长率乘积为基础的财政预算支出制度,建立以实际支出为主的科学预算制度。与此同时,也需加快税制结构的调整,逐步增加直接税占比,降低从价税比重,以降低税收增速的波幅;同时建立以房产税为主的地方税系,更合理地厘清中央政府与地方政府间的财政关系;加快中期财政规划的实施,以滚动和科学的财政规划来增强财政的可持续性。

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